정책은 말이 아니라 실행이다

필자의 정치권과 행정부 취재 경험에 따르면 ‘정치는 말로 하지만, 정책은 법과 예산으로 한다’이다. 정치인에게 말(메시지)은 곧 정치 행위다. 또 정치는 단계에 따라, 주변 상황에 따라 변할 수 있다. 정치는 기획단계에서 문제가 생기거나 새로운 요인이 가세하면 실행과정에서 변할 수 있다. 권장할만한 좋은 경구는 아니지만 ‘정치는 생물이다’라는 말도 그래서 ‘면피’가 된다.

정치로 합의한 결론을 실제화, 즉 이행하는 것이 정책이다. 법에 의해 예산을 통해 실행되지 않는 정책은 정부 불신의 원인이 된다. 이재명 경기지사의 높은 지지율은 ‘말’이 곧 실행되는 정책의 실행력 때문이라 생각한다. 이 지사는 수십 년 적폐였던 계곡을 불법 점유한 잡상인 횡포를 일소했고, 중앙정부의 극렬한 저지에도 청년 배당, 기본소득 등 선진적 복지정책을 실행했다.

그런데 문재인 정부를 보면 대통령은 말을 많이 하는데 실행되는 것이 별로 없다는 느낌이다. 최근 부동산 폭등 문제로 여당이 비상이 걸린 분위기다. 이미 오래전부터 여러 전문가들이 부동산 문제를 지적했다. 그런데도 문 대통령은 지난해 11월 국민과의 대화에서 “부동산 가격이 안정되고 있다”는 말을 했다. 뒤늦게 문 대통령은 “부동산 상승분을 원상복구 하겠다”고 했지만 시장은 거꾸로였다.

왜 대통령은 말하는데, 실제는 따로 놀까. 그 단초는 최근 김현미 국토부장관의 국회 답변이다. 김 장관은 부동산 문제에 대한 질책에 “정부 부동산 정책은 잘 작동되고 있다”고 강변했다. 김 장관의 그 표정과 발언을 듣는 순간, 모든 것이 이해됐다. 김 장관의 ‘건방진’ 태도도 문제지만, 시장 상황을 모르는 주무장관의 ‘무지’의 원인이 이해됐기 때문이다. 뒤늦게 문 대통령이 따로 불러 질책성 지시를 했다지만 매우 아쉬운 대목이다.

개헌문제도 발표만 하고 어설픈 추진으로 접은 대표적 케이스였다. 이밖에 경제*노동 문제, 특히 부동산과 전교조 문제 등은 말만 많지 실행되지 않는다. 결국 문재인 대통령은 지난해 연두기자 회견에서 “성과가 나지 않으니 정부 정책의 신뢰도가 추락했다”고 고백했다. 적절한 자기반성인데, 왜 이런 일이 벌어질까.

첫 번째는 대통령의 업무추진 방식이 문제다. 청와대 비서실은 대통령의 ‘참모기구’일 뿐 실행기구가 아니다. 정책 실행의 알파요, 오메가인 법과 예산 결정에서 청와대 비서실의 ‘책임 서명’은 단 하나도 없다. 아무리 청와대 ‘어공’(어쩌다 공무원)이 힘이 있어도 법과 예산은 국무회의에서 즉 ‘늘공’(늘상 공무원)에 의해 이뤄진다. 비서실이 정치영역이라면 행정은 국무회의다. 그런데 문 대통령은 어공이 즐비한 수석비서관 회의에서 업무를 지시한다. 그래선 안 된다. 대통령은 국무회의에서 각 부처 장관에게 업무를 지시해야 옳다.

두 번째는 부처 장관의 조직 장악 역량과 능력이다. 대통령은 장관에게 권한(인사권)을 주고 조직을 장악해야 한다. 하지만 청와대가 만기친람 하면 장관은 조직을 장악하지 못한다. 게다가 ‘관료정치’라 할 정도로 관료의 힘은 세다. 실무를 잘 모르는 장관, 의전에 함몰된 장관은 걷돌게 마련이다. 김현미 국토부장관이 지금 그러고 있다.

유능한 장관은 새로운 정책을 발표하기보다 실행계획을 더 중요하게 본다. 부처 공무원들은 해외 사례 몇 개 참고해 5쪽 정책안 만들기보다, 관련 학계와 이익단체 언론을 설득하고 법을 개정하고 예산을 확보할 국회 대책을 만드는 50쪽 세부 실행계획서 만드는 것이 더 힘들다. 그런데 이런 세부실행 계획을 요구하는 장관이 별로 없어 보인다. 결국 장관은 시민운동 하듯 부처 이기주의적 발언만 하고, 교수가 새로운 이론 발표하듯 정책을 발표한다. 그러니 실행되지 못하는 정책이 많다.

세 번째는 기관장의 열정이다. 장관은 임명권자의 의지를 실현하기 위해 전력투구해야 한다. 새로운 정책이 실행되려면 다른 부처는 물론 기존 정책으로 이득을 보는 단체의 극심한 저항을 뚫어야 한다. 그래서 미국 백악관 인사자문국 장관 인선 기준도 첫 번째가 임명권자에 대한 철학적 확신이고, 두 번째가 다부짐, 즉 이익집단 극복 능력을 본다.

특히 정무직 공무원(장관과 차관)은 정치적 책임까지 지는 위치다. 담당 공무원이 ‘안 된다’는 것도 해야 한다면 해야 한다. 전교조 합법화 문제도 관련 위원회에서 원상복구 하라고 했으면 노동부 장관이 하면 된다. 인혁당 사건 피해자 배상금 반환문제도 국가인권위도 구제하라고 했으면 국정원이 소를 취하하면 된다. 담당 공무원이 특별법, 대법원 판례변경이 필요하다며 안하면 장관과 차관, 국정원장과 기조실장이 ‘전결’ 처리하면 된다. 나중에 문제가 되면 ‘지체된 정의는 정의가 아니라 판단했다’고 당당히 말할 수 있는 열정과 책임감이 있어야 한다.

최근 정부의 통일 안보 라인이 교체됐다. 하지만 현 한반도 문제 고착은 북한과 문제라기보다 미국과 문제가 더 크다. 대북라인보다 대미 외교라인도 교체해야 한다. 필자는 그보다 청와대 정책실장을 비롯해 국토부장관 등 부동산 정책 책임자도 경질 대상이라 본다. 이제 문재인 정부는 임기 후반으로 들어서고 있다. 어떻게 해야 마무리를 잘하고, 또 정권 재창출이 가능할지 ‘초심’으로 돌아가 생각하기 바란다.

원희복 객원논설위원(경향신문 부국장)